A magyarországi infrastrukturális beruházások egyik legkritikusabb, legtöbb konfliktussal terhelt eleme a közműegyeztetés és a kezelői hozzájárulások megszerzése. A szakma paradoxona, hogy bár a digitális technológia (pl. e-közmű) a folyamatok gyorsítását, átláthatóságát és egységesítését hivatott biztosítani, az eljárások a gyakorlatban továbbra is kiszámíthatatlanok, elhúzódóak és indokolatlanul terhesek.
A magyar építőipar teljesítményének megítélésekor hajlamosak vagyunk kizárólag makrogazdasági mutatókra, alapanyagárakra, vagy a munkaerőhiányra koncentrálni, pedig a felszín alatt egy olyan zavar is meghúzódik, mely mindennapos akadálya a termelékenységnek, pedig a probléma forrása nem a szoftveres hiányosságokban, vagy az adatok minőségében keresendő, hanem a szabályozási környezetben és a sajnálatos módon rögzült, torz hatalmi és felelősségi viszonyokban. A közterületeket térítésmentesen használó, közcélokat is szolgáló infrastruktúra profitorientált üzemeltetői a gyakorlatban sokszor önjelölt hatósági szerepbe helyezkednek. A hozzájárulás kiadását egyfajta kegyet gyakorló aktusként kezelik ahelyett, hogy a beruházókkal és a felelős tervezőkkel partneri viszonyban, a jogszabályok által előírt együttműködési kötelezettségüknek eleget téve járnának el.
Ez a működésmód konfliktust teremt a hatékony és költségkímélő infrastruktúra-fejlesztéshez fűződő nemzetgazdasági érdek, valamint a közműszolgáltatók egyéni, gyakran a jogszabályi kereteket is túllépő érdekei között. Ez nem csupán elszigetelt esetek sorozata, hanem egy olyan jelenség, amely a külvilág számára rejtett, azonban mégis számszerűsíthető költségként terheli a teljes hazai építőipart, rontva ezzel a nemzeti beruházások hatékonyságát és Magyarország versenyképességét. A jelenlegi rendszer így nem foltozgatást, informatikai kiegészítéseket, hanem paradigmaváltást igényel.
Szereptévesztés és bürokrácia
A digitalizáció ígérete az építőiparban tulajdonképpen az volt, hogy az adatvezérelt tervezés révén a folyamatok objektívvé, gyorssá és átláthatóvá válnak, viszont a tapasztalatok azt mutatják, hogy a közműegyeztetés esetében az analóg korszak legrosszabb, bürokratikus reflexei átöröklődtek a digitális térbe.
A közműegyeztetési rendszer digitalizálása kétségtelenül hatalmas előrelépés volt, ugyanakkor a felület a legtöbb esetben csupán a bürokrácia első, formális lépcsőfokává degradálódott. Számos szolgáltató továbbra is megköveteli a párhuzamos, rendszeren kívüli, informális, sőt papíralapú egyeztetéseket. Nem ritka, hogy az e-közmű felületen való eljárás elindítását csak azt követően „engedik meg”, ha a tervező előzetesen több példányban, kék tintával aláírt és bélyegzővel ellátott dokumentációt nyújt be a szolgáltató különböző osztályain és arról pozitív visszaigazolást kap, miközben a hatályos jogszabályok szerint egyablakos, digitalizáción alapuló közműegyeztetési eljárás az előírás, a valóságban mégis akár több száz rendszeren kívüli e-mail váltás történik egyetlen ügyben.
Mérnöki felelősség
Aggasztó jelenség a mérnöki szakértelem és felelősség kiüresedése e tekintetben, pedig a jogi szabályozás szerint a műszaki tervezés mérnöki kompetencia. Ezzel szemben a közműegyeztetési gyakorlatban a tervező időnként azzal szembesül, hogy a gondosan elkészített, előírásoknak megfelelő tervdokumentációját laikus adminisztrátorok bírálják felül, gyakran szubjektív és formai szempontok alapján. Ez a fajta szereptévesztés és hatásköri túllépés eredményezi, hogy sokszor a szolgáltatók önjelölt hatóságként lépnek fel és olyan szakmaidegen, formai elvárásokat támasztanak, amelyeknek valójában semmi közük a hálózatbiztonsághoz, vagy a fizikai megvalósíthatósághoz. Kifejező és egyben abszurd példája ennek a jelenségnek, amikor egy közlekedésépítési, például egy egyszerű gyalogátkelőhely kialakítására vonatkozó tervezési feladat során a közműszolgáltató megtagadja a hozzájárulást, mert a munkaterület felett hat méter magasságban húzódó légvezeték a tervlapon nem az általa előírt színnel, vonaltípussal és valamiféle belső szabályzatában megadott dőlésszögű felirattal szerepel.
Ilyen esetben a közműkezelő a saját sztenderdjeit próbálja rákényszeríteni egy teljesen eltérő szakág terveire, mely gyakorlat nemcsak szakmaiatlan, de a felelősségi viszonyok teljes elmosódásához is vezet. A tervezői autonómia súlyosan károsul, miközben a folyamat indokolatlan újratervezési köröket generál, melyek kizárólag a szolgáltatói önkény kielégítését szolgálják. Egy országos szinten működő tervezőirodának gyakorlatilag minden szolgáltató, minden területi igazgatóságának egyedi, sokszor írásban nem is rögzített szokásjogát kellene ismernie ahhoz, hogy a terveit elfogadják.
Tervhiba és a rendes üzleti kockázat
A közműegyeztetés ügyei szorosan összefüggenek a „tervhiba” fogalmának építőipari megítélésével, amely ellen a mérnöktársadalom régóta küzd. Munkánk során gyakran találkozunk ezzel a kifejezéssel, melyet az építőipari kivitelezési tevékenység szinte valamennyi résztvevője – építtetők, műszaki ellenőrök, felelős műszaki vezetők, kivitelezők – is hajlamosak akár indokolatlanul is használni.
A jelenlegi rendszerben a közműszolgáltatók adatszolgáltatása leggyakrabban csak tájékoztató jellegű, nélkülözi a pontos geodéziai hitelességet, különösen a mélységi adatokat. Amikor a kivitelezés során a munkagép elvág egy, a valóságban a nyilvántartásoktól eltérő helyen lévő vezetéket, a megrendelő és a kivitelező azonnal a tervezőt hibáztatja, tervhibát kiáltva. Holott a felelős tervezőnek egy pontatlan, hiányos és jogilag jelenleg nem teljesen rendezett adatbázisból kellene hibátlan és a valósággal tökéletesen egyező terveket készítenie. Mindez aláássa a jogbiztonságot, miközben a tervező gyakran pénzt fizet a sokszor minősíthetetlen szolgáltatói adatért, majd őt szankcionálják, ha a terv nem fedi a szolgáltató által nem megfelelően nyilvántartott valóságot.
A kérdés tehát az, hogy ki viseli az építőipari infláció és a megvalósíthatatlanság terheit? A kivitelezőnek és a tervezőnek számos kockázatot saját magának kell viselnie, de a közműszolgáltatók pontatlan adatszolgáltatásából és önkényes eljárásaiból fakadó kár egyértelműen a tisztesség, az észszerűség és a gazdasági szükségszerűség okán is a rendes üzleti kockázatot meghaladó sérelem kategóriájába tartozik.
Kétezer mérnök hangja
A Magyar Mérnöki Kamara megbízásából, egy meghirdetett tematikus pályázat keretében jelenleg is készül egy átfogó, hiánypótló tanulmány, amelynek egyik szerzőjeként magam is részt veszek a munkában. A készülő pályamű kutatásaként egy országos, online kérdőíves felmérést végeztünk, amely a tagság példátlanul széles körét érintette. Bár a végleges dokumentum még szerkesztés alatt áll, a felmérés eredményei már most megdöbbentőek és alátámasztják a beavatkozás sürgősségét.
A kutatásban összesen 1963 mérnök vett részt, ami szakmai szempontból talán rekord, vagy legalábbis rekordközeli eredmény. A kitöltők többsége a tervezői oldalról érkezett, de jelentős számban képviseltették magukat a beruházók, a kivitelezők, a műszaki ellenőrök és a közműszolgáltatók is. Kiemelendő a válaszadók tapasztalati szintje, ugyanis a többségük több, mint 15 éves szakmai tapasztalattal rendelkezik, így az adatok a hazai építőipar meghatározó szakembereinek véleményét tükrözik.
A jelenlegi közműegyeztetési rendszer általános megítélése kifejezetten rossz és a felmérés alapján a szakemberek túlnyomó többsége elégedetlen a működéssel kapcsolatban. Egy 1-től 5-ig terjedő skálán a rendszer átlagos elégedettségi indexe 2,5 alatti, amihez a többi adatelemzést hozzátéve megállapíthatjuk, hogy a rendszer éppen csak elégségesre vizsgázott és a szakma egyértelmű változtatásokat követel.
Az üzemeltetői oldal reakciója
A kutatás objektivitása és a megalapozottsága érdekében a Magyar Mérnöki Kamara az üzemeltetői oldalt is megszólította. Bár az írásos válaszadási hajlandóság ezen a téren alacsonyabb volt, a megkeresett közműszolgáltatók válaszai rámutatnak, hogy ők maguk is tisztában vannak a problémákkal, még ha a felelősség kérdését esetenként másként is ítélik meg. Érdekes módon a szolgáltatók is elismerik, hogy az adatok nem tökéletesek, különösen a mélységi adatok általános hiánya az, ami miatt külön egyeztetésekre kényszerülnek a tervezőkkel.
Bár a szolgáltatói érvek egy része releváns, a felmérés azt mutatja, hogy az adathibák és hiányosságok kockázatát és az eljárási bizonytalanságot a jelenlegi rendszerben szinte teljes egészében a tervezőre és a beruházóra hárítják, miközben a szerepüket más szempontból kiüresítik.
Projektekre akaszkodás
A legsúlyosabb szolgáltatói megnyilvánulás, mely az építésgazdaságot is kimutathatóan negatívan befolyásolja, az indokolatlan beruházási többletköltségek kikényszerítése. Ezt a jelenséget projektekre akaszkodásnak, hivatalosabb formában kényszerített hálózatfejlesztésnek neveztük el.
Ennek a káros folyamatnak a lényege, hogy a közműszolgáltató a lokális monopolhelyzetével, gazdasági erőfölényével és a vélelmezett, egyúttal a hatályos jogszabályok által többé-kevésbé lehetővé tett vétójogával visszaélve a hozzájárulásának megadását olyan hálózatfejlesztési, kapacitásbővítési, vagy teljes rekonstrukciós munkák elvégzéséhez köti, amelyek szigorú műszaki értelemben nem kapcsolódnak az adott beruházás tárgyához. A szolgáltatók ilyenkor lényegében a saját elavult, forráshiányos infrastruktúrájuk fejlesztését és cseréjét finanszíroztatják meg az állami, önkormányzati, vagy éppen magánberuházóval.
Általános és a mindennapi mérnöki gyakorlatból vett példa, hogy egy egyszerű útburkolat-felújítás, egy kerékpárút-építés, vagy egy felszíni parkoló kialakítása során a szolgáltató a mélyben húzódó, évtizedes víziközművek vagy gázvezetékek teljes szakaszának cseréjét írja elő a hozzájárulás feltételeként. A beérkezett, mintegy 200 db részletesen dokumentált esettanulmány adatok azt is mutatják, hogy ezek a kényszerek sok esetben több tíz-, vagy akár százmilliós nagyságrendű extra fejlesztést jelentenek, mely következtében számos beruházás és fontos fejlesztés lehetetlenül el a gyakorlatban.
Az időmúlás költségei
A felgyorsult építőipari infláció miatt minden eljárási késedelem exponenciálisan növeli a kivitelezési költségeket. A közműegyeztetések indokolatlan, több hónapos, vagy akár egy évet is meghaladó elhúzódása sokszor az egész projektet veszélyezteti. Kisebb lakossági és kkv beruházásoknál jellemzően 0,2-2 millió Ft. áremelkedésből fakadó veszteség jelentkezik, közepes infrastrukturális projekteknél gyakori a 20-50 millió Ft. közötti veszteség, nagyberuházások kapcsán pedig dokumentált esetekben a késedelemből fakadó veszteség eléri a 100-150 millió forintot, amely a projekt teljes biztonsági tartalékkeretét is felemésztheti.
Gyakori tévhit, hogy a tervezők által elvégzett kényszerű újratervezés egyfajta láthatatlan ingyenmunka, de valójában már csak a szolgáltatók szubjektív, tisztán formai elvárásai miatti adminisztratív ügyek is jelentős veszteséget, azaz elpazarolt munkaóra-költséget jelentenek. Nagyobb vonalas létesítményeknél a kényszerített tervmódosítások költsége több tízmillió forintot is jelenthet. Az ilyen felesleges adminisztráció jelentős mérnöki munkaórákat von el az értékteremtő tevékenységektől és innovációtól, ami közvetlenül rontja a hazai tervezőirodák nemzetközi versenyképességét is.
Szerződéses kockázatok és a műszaki átadás-átvétel
A közműegyeztetés problémái nem csak a tervezési szakaszban jelentkeznek, hanem a teljes építési és megvalósítási folyamatot követik és gyakran a legfontosabb pontokon – ilyen a létesítmények műszaki átadás-átvétele – csapódnak le.
Az építőipari kivitelezési tevékenység résztvevőit közvetlenül érinti a létesítmények műszaki átadás-átvétele, mely eljárás során a megvalósult létesítmény szerződésszerű teljesítését, minőségét és határidőre történő elkészültét vizsgálják. Egy ilyen helyzet kötbérvitákat, pénzügyi levonásokat és hosszú évekig elhúzódó jogi procedúrákat generálhat, miközben az esetleges szolgáltatói késedelmek és közműakadályok terheit nem lehet kizárólag a beruházókra és vállalkozókra hárítani. Ez az állapot a rendes üzleti kockázatot meghaladó sérelem klasszikus esete, amelyet a szerződéses feltételrendszerekben és a jogalkotásban is tisztázni kell.
A tervezői oldal is súlyos árat fizet a rendszer hibáiért az átadás-átvételi fázisban. A pontatlan, hiteles geodéziai adatokat nélkülöző közműnyilvántartás miatt a kivitelezés során gyakran derül fény arra, hogy a valóságos közműhelyzet köszönőviszonyban sincs a szolgáltatók adatai alapján készített tervekkel. Ilyenkor előfordul, hogy a tervezőt hibáztatják tervhibát kiáltva és próbálják rá hárítani a plusz munkák és a késedelem költségeit. A tervhiba fogalmának ez az igazságtalan kiterjesztése sérti a tervezők szakmai integritását, miközben a mérnök nem tehető felelőssé olyan problémákért, melyek abból erednek, hogy a szolgáltatók hiányos, téves vagy évtizedes lemaradásban lévő adatokat bocsátottak a rendelkezésére.
Az öt alapelv
A Magyar Mérnöki Kamara megbízásából készített tanulmány bemutatja, hogy a probléma nem kezelhető informatikai fejlesztésekkel és valójában átfogó jogszabályi beavatkozásra van szükség, mely megszünteti a jelenlegi bizalmatlan légkört, és a partnerségre, az átláthatóságra, valamint a valódi kölcsönös felelősségvállalásra helyezi a hangsúlyt.
A tanulmányban öt alapelvet határoztunk meg, melyek jogszabályi szintű érvényesítése elengedhetetlen a megújuláshoz és az építésgazdasági kártételek megállításához.
Hozzájárulás helyett szakmai véleményezés
A jelenlegi rendszer legfőbb kára a közműkezelők kvázi-hatósági szerepfelfogásából ered, melynek megszüntetése érdekében a jogállásukat alapjaiban újra kell definiálni. A jövőben a közműkezelő jogállását a vétójoggal rendelkező, hozzájárulási joggal felruházott szereplőről egy véleményezési joggal rendelkező szakmai partnerre kell módosítani. A felelősséget határozottan vissza kell helyezni oda, ahová valójában is tartozik, a tervezőmérnökhöz.
Az új modellben a tervező benyújtja a tervet az egységes rendszeren keresztül, a közműkezelőknek pedig határidőn belül észrevételezési joguk van. A tervet kizárólag objektív, műszaki-biztonsági indokkal véleményezhetik negatív módon. A szubjektív, esztétikai, vagy formai típusú vétójogot azonnali hatállyal meg kell szüntetni. A mérnöki egyenrangúság elve alapján jogszabályban kell rögzíteni, hogy a szolgáltatói oldalon is kizárólag megfelelő végzettséggel, képzettséggel és kompetenciával rendelkező személyek véleményezhessenek terveket.
A tűrési kötelezettség és a kényszerített hálózatfejlesztés tilalma
A közterület mindenkié, annak használata, még ha történetileg kiépült infrastruktúrával is történik, nem alapozhat meg előjogokat és kizárólagosságot a többi társadalmi igénnyel szemben. Törvényi szinten – a javaslat szerint kifejezetten a magyar építészetről szóló 2023. évi C. törvény módosításával – rögzíteni kell a meglévő közmű-infrastruktúra kezelőjének tűrési kötelezettségét. A kezelő az elvárható és jogszabályban előírt védelmi intézkedések biztosítása mellett köteles tűrni más létesítmények szabályszerű tervezését és elhelyezését.
Ezzel párhuzamosan a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés és a több milliárdos károkozás megakadályozása érdekében a törvénynek tiltania kell a „projektekre akaszkodást” (kényszerített hálózatfejlesztést). A szolgáltató nem teheti a szakmai véleménye kiadását függővé a beruházás tárgyához szorosan nem kapcsolódó, a saját elavult hálózatát gazdagító, indokolatlan felújítások, cserék és kapacitásbővítések kikényszerítésétől. Az állami, vagy magánberuházó többé nem tekinthető a szolgáltatói alulfinanszírozottság és elmaradt karbantartások kompenzációs alapjának.
Kötelező országos és egységes eljárásrend
A kiszámíthatóság megteremtése érdekében azonnal fel kell számolni a területi és szolgáltatói eltérésekből fakadó informális szokásjog intézményét. Olyan jogszabályi szintű, kötelező érvényű műszaki és dokumentációs követelményrendszert kell kidolgozni a közműegyeztetésekre, amely a Magyar Mérnöki Kamara tervdokumentációk tartalmi és formai követelményeire vonatkozó, már létező szabályzatán alapul.
Fontos annak rögzítése, hogy a közműegyeztetési terv nem egyenlő az engedélyezési, vagy a kivitelezési tervvel. A közműegyeztetésre alkalmas dokumentáció feladata a geometria, az elhelyezkedés és az alapvető műszaki paraméterek bemutatása a megértés biztosításához, mely dokumentáció legfeljebb az engedélyezési szintű terv egy részhalmaza lehet. Egy szolgáltató nem követelhet meg előzetes, kiviteli szintű részletrajzokat, számításokat vagy költségvetési kiírásokat ebben a korai egyeztetési fázisban.
Az e-közmű rendszer kizárólagos használata
Az e-közmű rendszert informatikailag és jogilag is egyablakos, a teljes egyeztetési és engedélyezési folyamatot átláthatóan menedzselő felületté kell nyilvánítani. A rendszeren kívüli, informális kommunikációt, a párhuzamosan megkövetelt papíralapú dokumentációkat és a háttéralkukat meg kell tiltani és a teljes eljárásnak kizárólagosan ezen a nyomon követhető, digitális felületen kell zajlania.
Talán a legfontosabb kiterjesztés pedig, hogy kivétel nélkül minden közműkezelőt és infrastrukturális létesítmény-üzemeltetőt (beleértve a Magyar Közutat, a MÁV-ot, a BKV-t, a vízügyi igazgatóságokat és a helyi önkormányzati csapadékvíz-hálózatok kezelőit is) kötelezni kell a rendszerhez való teljes körű, hiteles adatszolgáltatással járó csatlakozásra. Nem létezhet a jövőben láthatatlan, vagy a rendszeren kívül álló infrastruktúra-üzemeltető.
A „hallgatás beleegyezés” elve és a szankciók
Egy jogszabály és egy eljárásrend csak annyit ér, amennyit a mindennapi gyakorlatban be is lehet tartatni. A határidők túllépésének és a szándékos időhúzásnak a megakadályozása érdekében a jogszabályi határidő eredménytelen letelte esetén automatikusan és visszavonhatatlanul a hallgatás-beleegyezés elvét kell alkalmazni. Ebben az esetben a véleményt automatikusan pozitívnak, a tervet pedig a kezelő részéről szakmailag elfogadottnak kell tekinteni és az „ügyintézés alatt”, vagy hasonló szoftveres státusz sem jelenthet többé kibúvót ezen szabály alól.
Az előírások megszegése – például a tiltott formai elvárások támasztása, a határidők sorozatos csúszása, vagy a zsaroló jellegű projektekre akaszkodás megkísérlése – esetén egyértelmű, automatikusan alkalmazandó, jelentős összegű pénzügyi szankciókat kell bevezetni. Ennek az új rendszernek a felügyeletére egy konkrét, erős jogosítványokkal rendelkező egységes felügyeleti hatóságot kell kijelölni. Ennek a szervnek kell biztosítania a gyorsított eljárásban történő jogorvoslatot a beruházók, a tervezők és a közműszolgáltatók, üzemeltetők számára. Fontos még a hitelesített közműadat jogi kategóriájának megteremtése is annak érdekében, hogy a jövőben a szolgáltatónak teljes anyagi felelősséget kelljen vállalnia a hibás, vagy hiányos adatközlésből a kivitelezés során eredő károkért.
A jövő infrastruktúrájának alapjai
A közműegyeztetés jelenlegi, hatalmi viszonyokra épülő, önszabályozó és kiszámíthatatlan gyakorlata Magyarországon fenntarthatatlan. A Magyar Mérnöki Kamara felmérése és a kétezer gyakorló szakember összességében negatív tapasztalata is igazolja, hogy a bürokratikus rugalmatlanság és a lokális monopolhelyzettel való visszaélés már régen nem csupán mérnök-szakmai kényelmetlenség, hanem a magyar gazdaság egészére ható, értékteremtést és innovációt gátló láthatatlan adó.
A jelenlegi bizalmatlan, alá-fölé rendelt, hatósági reflexekre épülő rendszert végérvényesen fel kell váltania egy átlátható, a mérnöki kompetenciát előtérbe helyező, kiszámítható és felelősségteljes partneri együttműködésnek. Ehhez pedig nem informatikai frissítésekre, hanem szakmai és jogalkotói akaratra, valamint a teljes építési ágazaton átívelő szemléletváltásra van szükség.
Marián Gábor
(A cikk alapjául szolgáló, a Magyar Mérnöki Kamara megbízásából készülő „Közműegyeztetés és kezelői hozzájárulások kérdései, útvesztői” című pályamű jelenleg szerkesztés alatt és befejezés előtt áll. Ezúton is köszönöm a közös munkát Boda Balázsnak és Dobrocsi Tamásnak.)
